Intervenção da Secretária de Estado dos Transportes no encerramento da 9ª Conferência Internacional de Concorrência e Regulamentação nos Transportes Terrestres de Passageiros
(Só faz fé a versão efectivamente proferida)
Exmos. Senhores Organizadores da 9.ª Conferência Internacional sobre Concorrência e Regulamentação nos Transportes Terrestres de Passageiros
Senhores Conferencistas
Minhas Senhoras e Meus Senhores
Permitam-me uma palavra prévia de reconhecimento e apreço ao Instituto Superior Técnico e particularmente à Secção de Urbanismo, Transportes, Vias e Sistemas, por mais uma iniciativa que marca o seu empenho no sentido de contribuir para um Sector dos Transportes mais competitivo e moderno.
Pela pertinência e actualidade dos temas em debate, bem como pela qualidade dos oradores e densidade das intervenções, julgo que os trabalhos desta Conferência atestam bem da vitalidade que o debate sobre a temática dos transportes tem, tanto a nível internacional, como em Portugal.
Esta Conferência realiza-se num momento em que existe alguma expectativa sobre o futuro do Sector dos Transportes, o que confere relevância acrescida ao debate entre especialistas e responsáveis do Sector.
O Governo está consciente da dimensão dos problemas e desafios que se colocam ao Sector dos Transportes e da importância e urgência da implementação das respectivas soluções. Neste sentido o Governo estará sempre disponível para recolher os comentários, as análises e propostas de todos os que trabalham no sector, para que a definição das medidas a implementar representem a melhor opção, no universo das soluções disponíveis.
Na área dos Transportes (questões atinentes à mobilidade de pessoas e bens), a política do Governo tem como base o conceito da mobilidade sustentável, assumindo cinco objectivos principais:
- Em primeiro lugar, aumentar a qualidade de vida dos portugueses através da criação, ajustada aos desígnios da coesão nacional de um sistema de mobilidade mais solidário, com mais conforto, mais segurança, menores tempos totais de deslocação e mais fiabilidade.
- Em segundo lugar, requalificar a mobilidade urbana, promovendo políticas de transporte sustentáveis assentes em novas políticas de cidade.
- Em terceiro lugar promover o respeito pelo ambiente, seja pela transferência para modos de transporte menos poluentes, seja pelo recurso a tecnologias menos agressivas, tendo em atenção as metas estabelecidas no Protocolo de Quioto.
- Em quarto lugar, diminuir os custos totais de transporte, mediante o fomento e o reforço da intermodalidade e da utilização racional dos modos de transporte e ligações com maior eficiência.
- Finalmente, integrar de forma eficiente as redes de transporte ibéricas, europeias e transatlânticas, conferindo-lhes coerência e condições de interoperabilidade, reforçando a competitividade nacional e o papel de Portugal como plataforma logística no espaço europeu e mundial.
Hoje mais de 70% da população portuguesa vive ou trabalha nos centros urbanos. As nossas cidades e os principais centros urbanos sofrem de uma dupla desqualificação: por um lado, os centros históricos esvaziaram-se da função habitacional, num processo acelerado de terciarização e degradação; por outro lado, as nossas cidades cresceram de forma desordenada, desprovidas das infra-estruturas e dos equipamentos básicos, de espaços públicos acolhedores e de redes de transportes consistentes apesar dos significativos investimentos nos Transportes Colectivos de Passageiros.
São por demais conhecidos os efeitos desta situação, em particular nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, em que se verificou a perda continuada da quota de mercado do Transporte Colectivo e o uso desregrado do Transporte Individual, com consequências negativas em termos energéticos e ambientais, na sinistralidade e na qualidade de vida urbana.
Um dos objectivos prioritários da política de transportes do Governo é o de requalificar a mobilidade urbana, adoptando políticas de transporte sustentáveis integradas em novas políticas de cidade.
Para tal, o Governo tem previsto um conjunto de medidas de política de mobilidade integrada, que articulem o ordenamento urbano e territorial com as políticas de transportes e que promovam uma gestão activa do espaço público para as deslocações, usando instrumentos globais, correctores e reguladores.
Em primeiro lugar, o Governo reconhece o papel central que as Autoridades Metropolitanas de Transportes devem desempenhar, estando para tal previsto a alteração dos actuais estatutos das Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e Porto, para que estas se assumam como entidades com poderes efectivos ao nível da definição do serviço público de transporte, da supervisão da qualidade global dos serviços, da promoção da integração dos vários modos de transporte e da sua articulação com as políticas autárquicas e de ordenamento do território, no âmbito de uma politica comum de mobilidade e acessibilidade regional.
Estamos conscientes do árduo trabalho que temos pela frente, nomeadamente porque o modelo de Autoridade Metropolitana de Transportes que preconizamos implica a necessária clarificação das competências legais em matéria de tutela e de regulação sobre os transportes, entre a Administração Central e as Autarquias, bem como a definição do modelo de financiamento dos transportes nas Áreas Metropolitanas, tendo em vista a preparação de contratos de concessão de redes a operadores de transporte, segundo modelos e regimes compatíveis com as regras comunitárias (nomeadamente em sede de atribuição de indemnizações compensatórias decorrentes de obrigações de serviço público) e o estabelecimento de relações contratuais com operadores públicos e privados.
Note-se que nas actividades onde exista monopólio (natural ou legal) ou onde se revele a necessidade de regulação por meio da existência de obrigações de serviço público, a concorrência no mercado poderá ser substituída pela concorrência pelo mercado através concursos públicos (ou de outros procedimentos de contratação pública), sendo os contratos de concessão de serviço público, ou de prestação de serviços as formas mais adequadas para assegurar o relacionamento entre o Estado e os operadores.
Em segundo lugar, é também objectivo programático do Governo a melhoria da eficiência do sector empresarial do Estado aplicando princípios de transparência e boa gestão. Neste sentido o Ministério tem prevista a definição de uma política de gestão integrada para as empresas, ao nível dos transportes urbanos de Lisboa e do Porto, envolvendo, por um lado, o Metropolitano de Lisboa e a Carris e, por outro lado, o Metro do Porto e a STCP.
Neste capítulo, temos vindo a desenvolver uma estratégia concertada com as empresas STCP e Carris, tendo em vista a reformulação das actuais redes destes operadores de forma a reforçar a coordenação física, tarifária e de horários com as redes estruturantes do Metro do Porto, do Metropolitano de Lisboa e da CP.
Também já foi iniciada a avaliação global do sistema de transportes da Área Metropolitana do Porto, numa perspectiva dinâmica, em que para os diversos cenários de expansão de um dos modos de transporte sejam identificadas as implicações sobre os restantes operadores e, acima de tudo, sejam evidenciados os ganhos para a mobilidade das populações e para a eficiência global do sistema.
Na Área Metropolitana de Lisboa, o plano de expansão do metropolitano, por exemplo, está a ser reanalisado numa óptica integrada com os restantes modos e com o sistema territorial.
Ainda no campo das reformas institucionais, está a ser avaliado pelo Ministério o actual figurino da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e Fluviais e do Instituto Nacional do Transporte Ferroviário, à luz de uma acrescida necessidade de reforçar e flexibilizar o poder regulatório do Estado, de incrementar a capacidade de fiscalização e de promover a coordenação intermodal.
A política definida pelo Governo para o Sector dos Transportes, em particular nas áreas metropolitanas, de estimular a utilização dos transportes colectivos e promover o uso racional do transporte individual, implica igualmente a adopção de uma política de mobilidade financeiramente sustentável, através da maximização dos benefícios sociais e económicos associados aos investimentos públicos e da exigência de rigor no controlo da despesa pública.
Estas questões prendem-se com a avaliação das potencialidades dos diversos modos de transporte e com uma escolha criteriosa da sua aplicabilidade, quer se trate de elementos estruturantes, de articulação das redes pesadas com as redes de distribuição de proximidade, ou, ainda, de soluções que satisfaçam integralmente as cadeias de mobilidade.
Todas as soluções deverão conferir uma maior integração e eficiência ao conjunto do sistema e deverão ser obrigatoriamente sustentadas por estudos de viabilidade social, económica, técnica e financeira.
Para finalizar, gostaria ainda de partilhar convosco uma matéria que se coloca com especial acuidade.
Neste sector que tardiamente se abre à iniciativa privada e que a vários níveis está longe de atingir uma lógica verdadeiramente empresarial, é necessário que todos nós, profissionais do sector, façamos uma reflexão sobre o equilíbrio absolutamente essencial que é necessário atingir entre, por um lado, a prestação de um serviço público de transporte, que se pretende crescentemente de qualidade, ao serviço das populações e sustentáculo da economia, e a defesa da paz social e, por outro lado, o emagrecimento da intervenção estatal com o consequente incremento da participação privada.
Nesta matéria, como noutras, o Governo está empenhado em viabilizar a participação privada na construção e financiamento das infra-estruturas de transportes, na operação dos sistemas e nas actividades complementares.
Tal passará pelo incremento de parcerias público/privado (PPP), com empresas dispostas a assumir um genuíno risco comercial e com um Estado previamente consciente dos seus compromissos plurianuais.
Salientaria que as PPP não se confundem com uma operação de privatização de um serviço público ou com a mera aquisição de um activo infra-estrutural. Envolvendo normalmente o desenvolvimento de um activo de natureza infra-estrutural ou de um conjunto relacionado de activos, um projecto em PPP dá ênfase à lógica de prestação de um serviço público por um operador privado em detrimento da estrita lógica de construção e fornecimento de uma determinada peça infra-estrutural.
Uma PPP não constitui, assim, uma mera opção de financiamento ou um simples diferimento no tempo da despesa pública, em que o operador privado assume a responsabilidade do investimento inicial suportado em apoio bancário específico dirigido ao projecto.
Com as PPP visa-se mobilizar o know-how do sector privado e apostar nas suas capacidades de inovação e gestão, colocando-as ao serviço do serviço público, de forma a gerar valor acrescido para os fundos públicos aplicados ou para o desenvolvimento de novos projectos, e/ou racionalização ou expansão dos serviços existentes.
Deste modo, a estrutura e mecânica do funcionamento são encarados como um meio e não como um fim em si mesmo, destinando-se a promover uma adequada partilha de gestão dos riscos e a estabelecer os incentivos apropriados à melhor gestão global de cada projecto de parceria.
Um projecto para ser susceptível de execução com recurso a um modelo de PPP tem que preencher os seguintes requisitos básicos:
a) Viabilidade económica para o sector público.
b) Viabilidade financeira para o sector privado.
c) Equilíbrio risco/retribuição apropriado para os sectores público e privado.
d) Optimização dos recursos para o sector público.
Da análise de cada um destes critérios tem que resultar um projecto viável do ponto de vista sócio-económico. Sabendo nós que a maior parte dos projectos de investimento em serviços públicos não são financeiramente viáveis, numa base autónoma, há que encontrar a melhor forma de participação do sector público de modo a garantir que o projecto tenha o equilíbrio risco/retribuição adequado, tornando-o financeiramente viável e, deste modo, apetecível, para o sector privado.
Um dos elementos cruciais para se encontrar a melhor resposta em termos de modelo PPP adequado ao caso concreto em estudo, é a clara identificação e ponderação dos riscos no ciclo do projecto em questão, bem como a sua atribuição à parte - sector público ou sector privado - que melhor os pode gerir.
Assim, há que identificar e construir matrizes de risco adequadas ao ciclo de vida do projecto e que, desde já, podemos identificar como sendo um conjunto de riscos que ocorrem em fases distintas da sua vida.
Quanto mais detalhada e completa for a análise dos riscos e das probabilidades da sua ocorrência em cada uma das fases da vida do projecto, mais fácil se torna avaliar os impactos da atribuição dos riscos, quer para o sector público, quer para o sector privado. Uma correcta distribuição dos riscos que permita atribuir cada risco à parte - sector público ou sector privado - que melhor o pode gerir é, sem dúvida, um dos factores chave no sucesso de uma PPP.
Todas estas operações têm um objectivo primordial - a optimização dos recursos, ou seja, calcular os custos do projecto em termos de value for money.
Este conceito de value for money postula que o que é correcto é o «melhor valor» e não apenas o preço mais baixo. Para se estabelecer o melhor valor é necessário partir de uma perspectiva muito mais ampla no que respeita à gama de resultados possíveis do projecto e, depois, escolher a opção que oferecer um melhor equilíbrio entre custos globais (ou de ciclo de vida total) e a probabilidade de os custos e prazos previstos serem ultrapassados. Ou seja, o recurso ao conceito de value for money permite que não se opte, hoje, pela solução imediatamente mais barata, a qual pode vir a ser comprovadamente mais dispendiosa ao longo do tempo, mas sim pela solução mais eficiente.
Para termos uma correcta apreciação do value for money do projecto mostra-se determinante a construção de um Public Sector Comparator. O Public Sector Comparator consiste num modelo financeiro que permite estimar o custo para o Estado da construção, com recurso ao modelo tradicional de empreitada e da exploração/conservação, por administração directa, durante um período longo de tempo. A construção deste Public Sector Comparator é normalmente uma das tarefas mais importantes e, consequentemente, decisiva do processo de concepção e lançamento do concurso público que antecede a execução de projectos em PPP.
Como nota de conclusão e no que respeita mais directamente ao tema desta Conferência Internacional - Regulação e Concorrência no Sector dos Transportes Terrestres de Passageiros - referiria que os três principais desafios da mudança para o Sector dos Transportes são o político, o regulamentar e o financeiro.
No plano político trata-se da repartição de poderes entre níveis da Administração, no plano regulamentar da repartição de funções entre Administração e Empresas, bem como dos regimes de acesso aos mercados nas prestações de serviços, enquanto no financeiro se trata da revisão dos conceitos e regras no financiamento, tarificação e subsidiação da mobilidade.
Só através da conjugação destes factores, se poderá, numa óptica sustentável, caminhar para um Sector de Transportes sistemicamente funcional e eficiente, que será um dos objectivos de todos os presentes.