Intervenção do Ministro de Estado e das Finanças no «Supervisão e regulação financeira: lições da crise e desafios a enfrentar», organizado pelo Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais do Ministério das Finanças e da Administração Pública, em Lisboa

Senhores Secretários de Estado,
Senhor Presidente do Conselho Económico e Social,
Senhores Presidentes da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários e do Instituto de Seguros de Portugal
Senhores Embaixadores,
Senhores Dirigentes da Administração Pública,
Caros Convidados,
Minhas Senhoras e meus Senhores,

Nos últimos tempos, as palavras «supervisão», «regulação» e «reforma» do sistema financeiro ganharam um grande protagonismo nos debates políticos, nos media, na sociedade em geral, um pouco por todo o mundo.

Atendendo às suas competências na definição da política económica e financeira em Portugal, o Ministério das Finanças e da Administração Pública, através do seu Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais, decidiu organizar o presente workshop para que esse debate seja aprofundado e para que possam emergir ideias mais sólidas sobre a condução do processo de reforma do sistema financeiro.

Sem prejuízo da existência de futuras acções neste domínio, este excelente painel de oradores e convidados, permitirá com certeza que, no final do dia, saiamos mais enriquecidos com a troca de ideias e pontos de vista sobre este assunto, e mais bem preparados para as necessárias decisões de política económica.

Minhas Senhoras e Meus Senhores,

É hoje consensual que a existência de falhas nos modelos de supervisão e regulação contribuiu decisivamente para o desenvolvimento da crise financeira internacional.

Por um lado, as autoridades de supervisão e regulação ter-se-ão focado quase exclusivamente na componente microprudencial da supervisão, centrada em cada instituição financeira considerada individualmente, descurando, assim, a supervisão macroprudencial, centrada no risco agregado e na identificação e mitigação das ameaças à estabilidade financeira.

Por outro lado, a própria supervisão microprudencial terá em certa medida falhado, ao deixar de fora do radar de supervisão instrumentos, instituições e mercados financeiros que terão estado na origem da crise financeira.

O processo de reforço de supervisão e regulação financeiras assume, assim, especial importância neste contexto. Esta é uma oportunidade impar para a implementação de reformas profundas no sistema financeiro, permitindo que os agentes económicos ganhem novamente confiança no sector, e que não deve ser desperdiçada.

A agenda actual da União Europeia, tendo por base as recomendações do Relatório de Larosière e a Comunicação da Comissão divulgada em Maio de 2009, partilha claramente desta ambição. Destaco, a este nível, a aprovação pelo Conselho Europeu, em Junho, de importantes conclusões sobre a reforma do quadro europeu de supervisão financeira, no sentido de reforçar claramente a supervisão nas suas duas vertentes:

- No que diz respeito à supervisão macroprudencial, apoiando inequivocamente a formação do European Systemic Risk Board que, beneficiando da expertise dos 27 bancos centrais da União Europeia e das Autoridades Europeias de Supervisão - que entretanto serão criadas -, terá como objectivo avaliar as potenciais ameaças para a estabilidade financeira, emitindo, se necessário, alertas de risco e recomendações que deverão, na medida do possível, materializar-se em medidas concretas.

Este é sem dúvida um avanço significativo em direcção a uma maior estabilidade financeira, tendo em conta a interacção dinâmica existente entre o sector financeiro e a economia real, designadamente em alturas de expansão quando o risco poderá estar a aumentar consideravelmente, embora a percepção dos agentes económicos possa indicar claramente o oposto. Se esta perspectiva, segundo a qual o risco aumenta em expansão e materializa-se em recessão - através de acrescidas taxas de incumprimento - estiver correcta, será aconselhável que as instituições financeiras acumulem buffers durante as fases positivas do ciclo económico para que possam ser posteriormente utilizadas quando as dificuldades surgem. Esta abordagem permitirá, por um lado, fortalecer a capacidade das instituições financeiras em enfrentar situações de recessão económica e, por outro, reduzir a amplitude dos ciclos económicos, limitando a possibilidade de chegarmos a situações como a que hoje atravessamos.

O European Systemic Risk Board terá, assim, um papel determinante no combate aos efeitos procíclicos intrínsecos ao sistema financeiro, devendo também assegurar que a monitorização do risco se estenda igualmente ao sector nãoregulado, evitando novos focos de prociclicidade.

- No que diz respeito à supervisão microprudencial, destaca-se a recomendação, por parte do Conselho Europeu, da criação de um Sistema Europeu de Supervisores Financeiros constituído por três Autoridades Europeias de Supervisão, que resultarão dos actuais comités de nível 3 para a área bancária, de seguros e de valores mobiliários, e que terão um papel determinante (i) no desenvolvimento de regimes sancionatórios e de supervisão mais fortes e consistentes entre os vários Estados Membros; (ii) no reforço da supervisão de grupos transfronteiriços, com atribuição de importantes poderes vinculativos às referidas Autoridades; (iii) e, ao nível da regulação, na definição de um single rule book aplicável directamente a todas as instituições financeiras activas no Mercado Único, diminuindo, assim, consideravelmente as disparidades entre a legislação nacional dos vários Estados Membros.

Mas a agenda Europeia não se esgota nestes dois pontos: recordo não só as iniciativas recentemente aprovadas – como, por exemplo, as orientações da Comissão Europeia relativamente às políticas de governação e remuneração dos gestores, a revisão da directiva de adequação de fundos próprios [CRD], a Solvência II e o regulamento das agências de rating –, mas também as iniciativas a decorrer neste momento ou previstas para um futuro muito próximo. Refira-se, a título de exemplo, a discussão da proposta de directiva sobre sociedades gestoras de fundos de investimento alternativos, que pretende introduzir a nível europeu a supervisão e regulação de fundos não harmonizados, como os hedge funds e os private equity funds, bem como as propostas previstas ao nível de novas alterações da directiva de adequação de fundos próprios, no sentido de mitigar os efeitos procíclicos associados às regras de Basileia II.

Minhas Senhoras e Meus Senhores,

Neste contexto, de claro reforço da supervisão e regulação financeiras a nível europeu, permitam-me que destaque quatro pontos:

- Em primeiro lugar, a importância da coordenação internacional para que o processo de reforço da supervisão e regulação seja mais eficaz. Sendo a actual crise económica e financeira uma crise global, demonstrando fragilidades comuns a vários países e regiões, há preferencialmente que encontrar uma resposta igualmente global. O trabalho que tem vindo a ser desenvolvimento a nível do G20, no qual a União Europeia tem participado activamente e com papel de liderança, assume aqui um claro destaque. De realçar, também, o relatório da Administração Obama, muito recentemente divulgado nos EUA, contendo medidas ambiciosas quer na vertente macro quer na vertente microprudencial.

- Em segundo lugar, a necessidade de ter presente, em particular aquando da discussão das novas propostas de alteração da legislação comunitária, um dos objectivos definidos claramente pelo Conselho Ecofin, e posteriormente validado pelo Conselho Europeu: a definição de um single rule book na Europa. Tal como apontado pelo relatório de Larosière, um Mercado Único eficiente deve ter inerente um conjunto harmonizado de regras.

Acresce que num contexto de reforço da supervisão financeira, a definição de um single rule book assume especial importância na promoção da integração europeia e do mercado financeiro único, permitindo que o aumento de custos inerente ao processo de reforço da supervisão financeira seja contrabalançado por uma harmonização máxima da legislação comunitária e, portanto, por uma maior eficiência. Há, assim, que ser ambicioso nesta matéria e pôr em prática, aquando das discussões de propostas de alteração da legislação sectorial, aquilo que parece ser consensual entre os Estados Membros aquando das discussões no Conselho Ecofin e no Conselho Europeu.

- Em terceiro lugar, a importância de trazer para dentro do perímetro de supervisão todos os produtos, instituições e mercados financeiros com relevância sistémica, tal como defendido, não só a nível comunitário, mas também ao nível do G20. A actual crise ensinou-nos que a estabilidade financeira é um activo muito importante, não só dos países em causa, mas das próprias instituições financeiras. Assim, as medidas que promovam a estabilidade financeira devem ser vistas, pelos agentes que intervêm nos mercados financeiros, como essenciais para a valorização desse activo.

Em particular, o argumento vulgarmente utilizado de que o reforço da supervisão e regulação financeiras na União Europeia pode incentivar a fuga das instituições e actividades financeiras para países terceiros, cai por terra assim que estas instituições se apercebam que a estabilidade financeira é um importante activo dessas mesmas instituições e que deve ser valorizado. Além do mais, a Europa como um todo tem já uma importância e dimensão tais que, mesmo que os restantes países adoptem uma postura mais conservadora neste âmbito, a Europa deve ter a coragem de, se necessário, introduzir requisitos de supervisão e regulação mais exigentes.

É verdade que estes podem representar um custo para as nossas instituições financeiras no curto prazo, mas estou plenamente convencido de que, mais tarde ou mais cedo, os outros países nos irão seguir e, no final do processo, o sistema financeiro sairá fortalecido e, consequentemente, mais competitivo. Uma aplicação prática deste princípio prende-se com a existência de jurisdições não cooperantes e não transparentes, nomeadamente pelos riscos que estas representam para a estabilidade financeira. Este é o momento certo para avançar com medidas concretas nesta área, promovendo uma maior transparência destes centros e, acima de tudo, trazendo-os para dentro do perímetro de regulação e supervisão financeiras, de forma a que as transacções neles efectuadas obedeçam a standards prudenciais adequados e definidos a nível internacional, sob pena de termos que avançar com medidas que evitem o acesso das nossas instituições financeiras a veículos aí sedeados.

É neste âmbito que, em Portugal, se insere o aditamento ao Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, recentemente publicado em Diário da República, segundo o qual fica «vedada às instituições de crédito a  concessão de crédito a entidades sedeadas em jurisdição offshore considerada não cooperante ou cujo beneficiário último seja desconhecido». Este é sem dúvida um passo na direcção correcta para fortalecer a estabilidade financeira e quem sabe sirva de exemplo para futuras propostas de alteração da própria directiva de adequação de fundos próprios, concretizando o mais depressa possível a agenda da Comissão Europeia e dos Estados Membros (com destaque, refira-se, para o papel impulsionador da França e Portugal) de combater os offshores.

- Por último, em quarto lugar gostaria de realçar que várias das alterações que têm vindo a ser propostas a nível europeu, seguem a linha do que já é feito em alguns dos Estados Membros. A evidência hoje disponível mostra claramente os benefícios de uma regulação e supervisão mais apertadas e com um perímetro de aplicação mais alargado, característica dos países do sul da Europa, como Portugal, Espanha, França e Itália, sendo hoje reconhecidas as falhas de modelos de supervisão e regulação de inspiração anglo-saxónica, demasiado assentes na auto-regulação e na mera disciplina de mercado, que sabemos difícil de assegurar em momentos de sobre-otimismo, como os vividos antes da presente crise. A título de exemplo saliento o trabalho que está a ser desenvolvido actualmente para combater os efeitos procíclicos da supervisão e regulação financeiras. Em particular, o relatório recentemente divulgado pelo grupo de trabalho constituído ao nível da União Europeia para debater esta questão, apoia claramente a possibilidade dos bancos serem obrigados a constituir provisões de forma forwardlooking, o chamado dynamic provisioning, tendo em conta não apenas as perdas incorridas no momento, mas também as perdas que possam vir a ocorrer no futuro e que dependerão, entre outras coisas, da evolução do próprio ciclo económico.

Ora este é já um modelo aplicado em Espanha e que deverá ser adaptado brevemente em toda a União Europeia.

Mas os exemplos não se esgotam aqui. Como referi, está actualmente em discussão uma proposta de directiva que visa regular e supervisionar os gestores de fundos de investimento não harmonizados, criando standards europeus que se aproximam do que já é feito actualmente em Portugal. No domínio da remuneração dos gestores, o Governo Português procurou já fomentar políticas de remuneração que incentivem o crescimento sustentado (a médio e longo prazo) e ética e socialmente responsável das empresas, tendo para tal emitido orientações às empresas participadas pelo Estado em matéria remuneratória, proposto uma iniciativa legislativa (já adoptada pela Assembleia da República) para reforçar a transparência das políticas remuneratórias e definido, no quadro do regime de capitalização pública de instituições de crédito, que a remuneração dos administradores das instituições de crédito não deve incentivar a adoção de práticas incompatíveis com uma gestão sã e prudente, nomeadamente por via da assunção de níveis excessivos de risco ou da maximização de lucros de curto prazo.

Minhas Senhoras e Meus Senhores,

A reforma do processo de supervisão e regulação financeiras na Europa vai ter, naturalmente, repercussões a nível nacional.

Iniciativas como as propostas no relatório de Larosière, ao corrigir algumas das falhas que estiveram na origem da crise financeira, ao reforçar a supervisão e regulação na Europa e ao tornar os intervenientes nos mercados financeiros responsáveis pelas suas acções, irão claramente beneficiar a supervisão do sistema financeiro nacional. Este último deverá adaptar-se de forma a aproveitar as melhorias decorrentes destas iniciativas, mantendo a supervisão nacional o seu papel inerente a uma maior proximidade dos cidadãos e dos agentes económicos.

Quanto à supervisão macroprudencial realço o papel que o Conselho Nacional de Estabilidade Financeira poderá ter a este nível, reunindo a nível nacional as entidades que estarão também envolvidas na supervisão macroprudencial a nível Europeu. Designadamente, o Ministério das Finanças e da Administração Pública, o Banco de Portugal, a CMVM e o ISP. Recorde-se que este Conselho, criado em 2007, destina-se a promover a cooperação entre estas entidades com o objectivo de garantir a estabilidade do sistema financeiro português. O desenvolvimento da componente macroprudencial da supervisão e de novos mecanismos de gestão de crises que está a ter lugar a nível europeu implicará necessariamente o reforço das competências deste Conselho.

No que diz respeito à supervisão microprudencial, e tal como recomendado pelo relatório de Larosière, a supervisão dia-a-dia deve e será deixada às autoridades de supervisão nacionais, já que estas, estando mais próximas das instituições e dos mercados que supervisionam, estarão em melhores condições para o fazer. Neste sentido, a maior centralização ao nível das autoridades de âmbito europeu irá até reforçar a responsabilidade das autoridades nacionais do dia-a-dia da supervisão no terreno. Por isso, também aqui se colocam desafios muito importantes no plano nacional:

- Em primeiro lugar, a participação das autoridades de supervisão nacionais nas Autoridades Europeias de Supervisão. Estas novas autoridades europeias serão claramente um motor de uma maior centralização da supervisão e regulação a nível europeu e importa, por isso, assegurar a nossa participação activa neste processo;

- Em segundo lugar, a participação das autoridades de supervisão nacionais nos colégios de supervisores para instituições trans-fronteiriças, veiculo privilegiado de partilha de informação. Os colégios de supervisores têm vindo, de facto, a adquirir, no seio da União Europeia, uma importância crescente, prevendo-se que até ao final de 2009 sejam estabelecidos colégios para todos os grandes grupos bancários transfronteiriços. Portugal deverá reforçar a sua participação nestas estruturas, dada a importância crescente destas últimas em matéria de supervisão de grupos transfronteiriços e a possibilidade de virem a ter um papel determinante no processo de prevenção e preparação para a gestão de crises financeiras no futuro;

- Um último desafio prende-se com o reforço da supervisão dia a dia no terreno, consubstanciado, não apenas numa supervisão mais apertada e numa actuação «mais desconfiada» perante a percepção que temos dos riscos inerentes aos mercados e instituições financeiras, uma supervisão mais abrangente, que inclua segmentos e produtos anteriormente não supervisionados, mas também mais eficiente na governação intra e inter-institucional e na organização dos recursos humanos e materiais.

Com a já longa experiência acumulada, e não ignorando os mais recentes eventos ocorridos a nível externo e nacional, temos que ter a capacidade de definir num futuro muito próximo as necessidades de reorganização institucional e organizacional do nosso sistema de supervisão para sermos capazes de responder aos desafios europeus e nacionais a este nível. Volto a repetir, esta é uma oportunidade ímpar para a implementação de reformas profundas no sistema financeiro, permitindo que os agentes económicos ganhem novamente confiança no sector, e que não deve ser, portanto, desperdiçada.

Minhas Senhoras e Meus Senhores,

Durante o segundo semestre de 2008 e o primeiro de 2009, graças à acção concertada a nível europeu, global e em cada um dos nossos países, conseguimos suster o colapso do sistema financeiro que ameaçou a Europa e o mundo na sequência da crise do subprime e principalmente depois da falência do Lehman Brothers nos Estados Unidos.

Conseguimos, com a intervenção decidida do Estado e dos Bancos Centrais, manter os canais de crédito à economia, apesar de quase ter estagnado a actividade creditícia intra sector bancário. Mas nem estas medidas e acções decisivas, como é sabido, conseguiram suster a inexorável transmissão da crise financeira à esfera económica, à actividade das empresas, ao investimento e consumo por parte das famílias, ao comércio externo e investimento directo estrangeiro e às finanças públicas. Mais uma vez, e com uma veemência acrescida, a história económica nos lembra que, estando o sistema financeiro no coração da actividade e do desenvolvimento económico das nossas sociedades, o seu pulsar e a sua saúde são fulcrais para o bem estar dos cidadãos, para a actividade empresarial e para a dinâmica do emprego.

Por isso, somos agora novamente ensinados que a única maneira de evitar a propagação e os efeitos devastadores de uma crise financeira é evitar o desenvolvimento dessa mesma crise, é dotar o regular funcionamento do sistema financeiro, à escala global, de mecanismos e regras preventivos.

Ao prepararmos nos próximos tempos os caminhos de saída desta grave crise que atravessamos, não podemos esquecer a forma como nela entramos, não podemos hesitar nem adiar a reforma do sistema financeiro internacional, com particular relevo, do ponto de vista da política económica, para o reforço e a transformação da supervisão e regulação financeiras, a nível internacional e em cada um dos nossos países.